第六讲 关于法律援助制度
吉林省法律援助中心 付占国 郑希奎
第一节 法律援助的概念、与特征
一、外国法律援助的概念与特征
法律援助制度在西方国家已有上百年的历史，法律援助的概念在不同的国家有不同的定义。但从大的发展趋势看，法律援助逐渐由传统的社会慈善道义行为，演变为国家对公民的一项司法救济和保障措施，成为现代意义的法律援助制度。现代各国法律援助的概念我们可以定义为：
法律援助是国家对因经济困难无力支付或不能完全支付代理费用的公民给予免收费或者由当事人分担部分费用的法律帮助，以维护法律赋予公民的权益得以平等实现的一项司法保障制度。其共同特点如下：
1、法律援助是国家对公民的义务或责任。法律援助的责任主体是国家、或者行使国家权力的政府。国家或政府通过设立法律援助机构、提供法律援助经费、制定法律援助法律等形式，授权法律援助机构履行国家或政府对公民的法律援助义务或责任。这是现代法律援助制度区别于传统的律师个人的道义行为和社会团体的慈善行为的最根本的标志。
2、受援对象是经济困难、无力支付或不能完全支付法律代理费用的公民。各国法律援助的共同对象绝大多数是因经济困难、无力支付或不能完全支付法律代理费用的自然人。在这个共同对象之外不同国家和地区还有自己的某些规定。
3、受援人享受的是免费的或者分担费用的法律帮助。根据受援人的经济条件，予以其全部免费，或者“费用分担”即由有一定支付能力、但不能完全支付律师费用的公民分担部分办案费用的法律帮助，这在一些国家的法律援助中是允许的。
4、提供法律援助的法律专业人员主要是律师，包括私人律师和专职法律援助律师，也有专职法律援助律师的辅助人员实施一些简单的法律援助。
5、法律援助制度已成为整体司法制度的重要组成部分。在西方国家的法律制度中，法律援助制度伴随着国家法治化的社会发展进程，已经逐步与其司法制度融为一体，成为确保实现社会正义、健全完善的司法制度不可分割的的重要组成部分。
二、我国法律援助的概念与特征
借鉴各国现代法律援助定义中具有一般性、共性的内容，我国的法律援助制度从一开始建立，就呈现一些与本国的法律服务体制相适应的特点。我国的法律援助，是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿人员，为某些经济困难的公民或特殊案件的当事人提供免费的法律帮助，以保障其合法权益得以实现的一项法律保障制度。
我国法律援助概念有以下六个主要特征：
1、法律援助是政府责任，它体现了政府对公民的应尽义务和责任。凡是符合条件的公民都可以获得法律援助。
2、法律援助是法律化、制度化的国家保障司法公正的行为。这有别于传统的律师个人的道义行为和社会团体的慈善行为。
3、法定的受援对象是作为自然人的公民。我国的法律援助对象与世界上大多数国家的受援对象一样，都是作为自然人的公民，法人不能作为法定的援助对象。
4、为受援对象提供免费的法律援助服务。
5、法律援助形式既包括诉讼法律援助服务，也包括非诉讼的法律援助服务；还包括法律咨询（电话咨询和当面咨询），法律信息资料的免费提供。
6、法律援助的实施者既包括法律援助律师、社会执业律师、基层法律服务工作者在内的法律援助（服务）人员，也包括社会团体、法律院校的法律援助志愿人员。
第二节 我国法律援助制度的建立与发展
一、建立法律援助制度的宪法依据
宪法作为国家的根本大法，是制定一切法律、法规和规章的根本依据。宪法所确定的关系到国家政治、经济、社会等方面的重要原则，应当得到全社会的一体遵行。“公民在法律面前一律平等”的原则是我国宪法确定的一项重要的政治与法律原则。其基本含义是国家的所有公民，无论其存在社会地位高低、财产多寡、种族不同、智力强弱、年龄大小等差别，都应当一律平等地受到法律的保护，实现法律所认可和赋予的权利。根据这一原则的要求，需要制定保障公民能够真正实现法律面前一律平等的相关法律法规，并在制度和具体机制上予以配套。中国的法律援助制度作为保障公民能够无论贫富都能平等实现合法权益的重要制度，是实现宪法规定的“公民在法律面前一律平等”原则的要求，从另一个角度说“公民在法律面前一律平等”的宪法原则，是中国建立和实施法律援助制度的最高法律依据。
二、建立法律援助制度的基本法律依据
1996年3月我国全国人民代表大会修改的《刑事诉讼法》第三十四条，规定了刑事法律援助的基本原则和框架，其内容有三：其一， “公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”这在法律上确定了以经济状况为决定条件的一般刑事法律援助基本原则。其二，确定了即不考虑刑事被告人的经济条件，只要没有委托辩护人，承担法律援助义务的律师就应当根据人民法院的指定，为盲、聋、哑，未成年人，有可能被判处死刑的三类刑事被告人提供法律援助的特殊的刑事法律援助基本原则。其三，间接的规定了“律师的法律援助义务”，其表述为“……指定承担法律援助义务的律师为其辩护”。《刑事诉讼法》的这一规定，实际上构成了我国刑事法律援助制度的重要原则框架。这是我国刑事诉讼制度的重大进步。
1996年5月全国人大常委会颁布的《律师法》第六章，专章规定我国法律援助制度的两项重要内容：其一，规定了有关公民法律援助的权利。内容为，“公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求发给抚恤金等方面需要获得律师帮助，但无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助”。其二，具体规定了律师的法律援助义务。内容为，“律师必须按照国家规定承担法律援助义务，尽职尽责地为受援人提供法律援助。”这成为社会执业律师负有法律援助义务的主要法律依据。其三，规定了法律援助职能归属。内容为，“法律援助的具体办法，由国务院司法行政部门制定，报国务院批准” 。这一规定明确了法律援助职能归属司法行政部门，并授权司法行政部门制定实施法律援助的具体办法。
2003年7月16日，国务院正式颁布了我国首部法律援助行政法规——《法律援助条例》，对我国法律援助的政府责任、经费保障、机构设立、律师办理法律援助案件的义务、法律援助的范围、受理、审查、指派及实施程序、法律责任等问题作出了详细规定，标志着有中国特色的法律援助制度基本形成。
《刑事诉讼法》、《律师法》有关法律援助的相关规定和《法律援助条例》构筑了我国法律援助制度的原则和框架，这是建立中国法律援助制度的重要法律依据。
三、建立法律援助制度的国际法依据
中国已经批准加入或已签署的国际公约、条约中有关法律援助的规定，是我国建立和实施法律援助制度的国际法依据。
我国已加入的国际公约载有法律援助规定的主要有：
《囚犯待遇最低限度公约》、《联合国少年司法最低限度标准规则》、《儿童权利公约》、《公民权利和政治权利国际公约》。
按照国际法优于国内法的原则，根据上述我国已加入的国际公约的相关规定，中国政府必须履行这些国际公约中有关法律援助的规定，并且应该制定相关配套法律法规，以进一步完善中国的法律援助制度，保障国家履行法律援助的国际义务。
四、建立法律援助制度的国家“十五”计划纲要依据
2001年3月全国人民代表大会颁布实施的“中华人民共和国国民经济和社会发展第十五年计划纲要”，写入了“建立法律援助体系”。这是首次由国家最高权力机关将法律援助工作纳入国民经济和社会发展计划，这对中国法律援助制度的建立、完善产生十分重要的推动作用。
第三节 我国法律援助机构设置及其职责
一、《法律援助条例》实施前我国法律援助机构的设置及职能
（一）全国法律援助机构的四级架构格局
2002年底，全国共建四级法律援助机构2400多个。除司法部法律援助中心外，省级地方全部建立，地市级地方法律援助机构达应建数的92%，县区级地方法律援助机构达应建数的77%。全国法律援助机构的专职人员已发展到8000多人。吉林省的法律援助机构始建于1996年12月，2005底全省有法律援助机构68个。全省的市、县（区）（除白城市的洮北区、辽源市的龙山区外）都建立了法律援助中心，构成了省、市、县（区）三级法律援助架构格局，有专职法律援助律师214名。
（二）法律援助机构的职能
总体上，各级法律援助机构行使两项职能：行政管理职能和法律援助实施职能。行政管理职能主要是指组织、管理、指导、监督所辖区域的法律援助工作；法律援助实施职能是指法律援助机构内的法律援助专职律师直接办理法律援助案件。因工作任务不同，各级法律援助机构所行使的管理职能和实施职能又有侧重。具体说，司法部和省级法律援助机构主要是行使指导、协调、管理职能，根据情况组织办理少量的全国和地方影响较大、下级地方法律援助机构办理困难的法律援助案件；地市级法律援助机构兼具管理和实施职能，一方面对所辖的县区法律援助工作进行组织、指导、协调、监督，另一方面要具体办理大量的法律援助案件；县区一级的法律援助机构则主要行使实施职能，组织和具体办理各类法律援助案件，同时兼顾部分管理职能，对所辖区域内的乡镇法律援助工作站进行指导。
在大的机构体系下全国地方法律援助机构的职能定位也因种种原因而有所差别。基本上分为四类：一是定位为纯粹的管理机构，如上海。二是定位为管理和实施双重职能，这是绝大多数地方的做法。三是管理和实施职能分由两个都由编制部门批准设立的专门机构行使，即一个为司法局内设的法律援助管理处、一个为司法局直属的法律援助中心。北京、重庆、河南的洛阳等属于此类。四是法律援助机构实际只履行办案职能。一些被定性为事业单位的法律援助机构，特别是那些与律师事务所合署办公的法律援助中心基本属于此类。
全国法律援助机构性质，可以分为以下几类：全额拨款事业单位；事业单位参照公务员管理；内设行政机构；直属行政机构；行政机构和事业单位两套体系。
二、《法律援助条例》实施后我国法律援助机构设置及职责
（一）法律援助机构的设置
《法律援助条例》总则第五条规定，直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合规定的公民提供法律援助。这项规定，一是明确了设立法律援助机构由司法行政部门根据需要来确定。二是法律援助机构履行组织实施法律援助的职责。《法律援助条例》确定了，设立于直辖市、设区的市和县（区）的法律援助机构，受同级司法行政部门的管理和监督，专司法律援助之职。这是一个法定的官办机构，无论是行政性质还是事业单位，其经费都是全部或者主要来源于各级人民政府的财政拨款。
（二）法律援助机构的工作人员
法律援助机构的工作人员包括：行政管理人员和专业人员两部分。专业人员又包括：一是具有律师资格，本身就是注册律师的的专职法律援助律师；二是没有律师身份，具有一定的法律专业知识和经验的法律工作者。他们承担了组织实施法律援助和具体提供法律援助服务的职能。具有律师资格者可以提供所有形式的的法律援助，并以诉讼代理和刑事辩护为主。而一般的法律援助工作者则以提供咨询、代书、非诉讼代理为主。
（三）法律援助机构的职责
根据《法律援助条例》的规定，法律援助机构应履行两项职责：一是组织实施法律援助职责；二是承办法律援助案件职责。
1、组织实施法律援助职责
组织实施法律援助，就是法律援助机构负责受理、审查公民法律援助申请、指派律师和有关人员办理法律援助案件的活动。看似简单的几个环节，涉及的工作内容很多，并不是一两个人照章办事就能完成的。一个负责任的有效率的法律援助机构，在组织实施法律援助的职能中需要创造性地完成以下工作：
（1）制定法律援助工作计划
制定法律援助工作计划，各个法律援助机构应当根据本机构的人员和财务状况、工作能力以及所在地区的法律援助需求情况等作出切合实际的工作计划。制定工作计划要进行以下工作：一是摸清本地区潜在受援人状况，包括贫困人口、特殊人群数量、案件发生率等。二是分析本机构占有资源的情况，包括经费、人才资源状况。三是制定中长期和阶段性工作目标和实施计划，其中重要的内容有年度工作目标、年度经费预算等。四是阶段性的工作总结、统计分析、工作计划调整。
（2）受理、审查法律援助申请
采取便民措施方便老百姓申请。法律援助机构的首要任务是让老百姓了解法律援助机构和与法律援助申请相关的内容。通过各种有效方式，向社会公开法律援助咨询电话和法律援助机构办公地点，有条件的地方可设专门的网站，使公众能随时了解法律援助的相关事宜。
遵循统一的标准进行法律援助审查，保证法律援助的公平性，避免随意性，以保证公民平等地获得法律援助。
（3）指派社会律师、法律工作者办理法律援助案件
根据《法律援助条例》规定，指派社会律师、法律工作者、法律援助志愿者办理法律援助案件，合理平衡地运用律师资源，让所有律师都能履行法律援助义务。
（4）对法律援助工作的管理、监督
《法律援助条例》规定，法律援助工作的管理监督职能由各级司法行政部门行使。这是从宏观上来讲的，指的是对整个法律援助制度运行的监督管理。而在具体实施法律援助工作中的监督管理工作应当由法律援助机构负责。目前各省司法行政机关授权法律援助中心代司法行政机关监督管理本行政区域的法律援助工作。对法律援助工作的管理、监督包括：对法律援助机构队伍的监督管理，对法律援助经费管理、对法律援助统计工作的管理、对法律援助案件的档案管理和办案质量的监督等等。
法律援助经费管理。法律援助经费由各级法律援助机构设立专门账户集中管理、使用。法律援助经费包括政府的财政拨款和社会捐助。主要用于法律援助机构办理法律援助案件的必要开支、法律服务人员
承办法律援助案件的补贴；法律援助咨询、宣传等费用。法律援助经费的使用和管理接受上级司法行政机关、同级司法行政主管部门、财政部门和审计部门的检查监督。
法律援助的统计工作管理。统计工作是法律援助机构的一项重要工作。法律援助机构的统计结果是管理部门作为指导工作的基本依据，应当将此项工作规范化制度化，确保统计数据及时准确。
法律援助案件的档案管理。包括法律援助案件卷宗的归档和保管。法律援助案件办结后，应按照法律援助案件或事项的不同类别，分别立卷、归档和保管。具体是刑事、民事、行政诉讼法律援助案件及非诉讼法律援助事项一案一卷。
法律援助机构对办案的监督。法律援助机构的监督是保证法律援助办案质量的重要环节。监督包括办案过程中的监督和结案后的监督。
2、承办法律援助案件职责
组织本机构律师和工作人员实施法律援助服务。主要是法律援助咨询、代书、承办人民法院指定的刑事辩护案件，办理民事、行政诉讼法律援助案件，办理非诉讼法律援助事项等。
（1）法律援助咨询服务
法律咨询是法律援助的一种最普遍的帮助形式。法律援助机构的法律咨询包括以下三种方式：一是日常接待咨询。每个法律援助机构都设立接待室，向来访的公民提供咨询服务；二是电话咨询。随着148法律服务专线电话的开通，不少地方的法律援助机构有了法律援助咨询电话。公民遇法律问题，拨通电话就能得到解答。电话咨询的提供主要是为了方便老百姓；三是大型法律援助咨询活动。法律援助机构组织律师等法律服务人员深入到农村的乡镇和城市的社区，直接向最基层的老百姓提供法律咨询，向他们赠送有关法律援助知识以及与公民日常生活密切相关的一些法律知识小册子。这种方式既是为了宣传法律援助制度，同时也是为了实实在在为老百姓提供直接的法律服务。
（2）办理法律援助案件
我国推行法律援助制度以来，各法律援助机构的专职律师直接参与办案，为法律援助工作的迅速发展发挥了积极作用。法律援助机构的专职律师在承办法律援助案件中具有自身的优势。表现为：一是专职律师能够更加主动投入到法律援助工作中。法律援助机构的律师普遍具有一种职业使命感，无时无刻不在考虑如何更好地为受援人提供服务。比如一些地方法律援助机构开展一些主动的上门服务、定期回访等，随时随地捕捉有关信息，使更多的人得到帮助；二是专职律师的专业性更强。专职律师集中办理成批量的法律援助案件，积累了经验。另外，经常性的培训、总结经验，加强了这种专业化。在法律援助的案件办理上，专职律师倾向于追求更好的结果。有的案件涉及各种关系复杂，调查取证难度大，甚至经过了一审二审再审，反反复复，但都因法律援助专职律师的坚持，最终胜诉。此外，专职律师在办案中并不单纯追求胜诉的判决，而更注重是否获得最有利于受援人的结果。比如抚养、赡养案件，因为是亲人之间的纠纷，对簿公堂有伤彼此的感情，也不利于判决后的执行，因此，许多法律援助机构专职律师尽量争取以调解方式结案，并进行结案后的跟踪，保证受援人得到最好的安置。
三、 法律责任
《法律援助条例》第26条规定， 法律援助机构及其工作人员有下列情形之一的，对直接负责的主管人员以及其他直接责任人员依法给予纪律处分：
(一)为不符合法律援助条件的人员提供法律援助，或者拒绝为符合法律援助条件的人员提供法律援助的；
(二)办理法律援助案件收取财物的；
(三)从事有偿法律服务的；
(四)侵占、私分、挪用法律援助经费的。
办理法律援助案件收取的财物，由司法行政部门责令退还；从事有偿法律服务的违法所得，由司法行政部门予以没收；侵占、私分、挪用法律援助经费的，由司法行政部门责令追回，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《法律援助条例》第27条规定， 律师事务所拒绝法律援助机构的指派，不安排本所律师办理法律援助案件的，由司法行政部门给予警告、责令改正；情节严重的，给予1个月以上3个月以下停业整顿的处罚。
《法律援助条例》第28条规定，律师有下列情形之一的，由司法行政部门给予警告、责令改正；情节严重的，给予1个月以上3个月以下停止执业的处罚：
(一)无正当理由拒绝接受、擅自终止法律援助案件的；
(二)办理法律援助案件收取财物的。
有前款第(二)项违法行为的，由司法行政部门责令退还违法所得的财物，可以并处所收财物价值1倍以上3倍以下的罚款。
《法律援助条例》第29条规定，律师办理法律援助案件违反职业道德和执业纪律的，按照律师法的规定予以处罚。
第四节 法律援助对象、法律援助范围
一、法律援助对象
我国法律援助对象是作为自然人的公民。法律援助制度是对社会贫困公民采取的一种法律帮助措施，目的是要保障他们能够象非经济困难者那样平等、公正地实现法律赋予的公民权利。我国法律援助对象应是符合下述条件的中华人民共和国公民。
（一）因经济困难无能力支付法律服务费用；
（二）申请人是盲聋哑人、未成年人、可能被判处死刑的被告人；
（三）申请人申请的事项必须符合法律援助范围；
困难标准由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况制定。
二、法律援助范围
法律援助的范围，是指提供法律援助的案件和事项的具体领域，即根据法律规定，对哪些案件和事项可以提供法律援助。
（一）民事行政案件的法律援助范围
《法律援助条例》第10条规定：“公民对下列需要代理的事项，因经济困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助：1、依法请求国家赔偿的；2、请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；3、请求发给抚恤金、救济金的；4、请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；5、请求支付劳动报酬的；6、主张因见义勇为行为产生的民事权益的。
省、自治区、直辖市人民政府可以对前款规定以外的法律援助事项做出补充规定。”
（二）刑事案件的法律援助范围
《法律援助条例》第11条规定：“刑事诉讼中有下列情形之一的，公民可以向法律援助机构申请法律援助：1、犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的；2、公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，自案件移送审查起诉之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的；3、自诉案件的自诉人及其法定代理人，自案件被人民法院受理之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的。”第12条规定：“公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援助。被告人是盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援助，无须对被告人进行经济状况的审查。”
（三）法律援助的申请
公民申请法律援助应按照下列规定提出：
1、请求国家赔偿的，向赔偿义务机关所在地的法律援助机构提出申请；
2、请求给予社会保险待遇、最低生活保障待遇或者请求发给抚恤金、救济金的，向提供社会保险待遇、最低生活保障待遇或者发给抚恤金、救济金的义务机关所在地的法律援助机构提出申请；
3、请求给付赡养费、抚养费、扶养费的，向给付赡养费、抚养费、扶养费的义务人住所地的法律援助机构提出申请；
4、请求支付劳动报酬的，向支付劳动报酬的义务人住所地的法律援助机构提出申请；
5、主张因见义勇为行为产生的民事权益的，向被请求人住所地的法律援助机构提出申请；
6、刑事案件法律援助申请，向审理案件的人民法院所在地的法律援助机构提出申请。
第五节 社会执业律师的法律援助义务
我国《律师法》、《法律援助条例》都明确的规定了社会执业律师的法律援助义务。
《律师法》第四十一条 规定：“公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要获得律师帮助，但无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助。”第四十二条 规定：“律师必须按照国家规定承担法律援助义务，尽职尽责，为受援人提供法律服务。”《法律援助条例》第六条 规定：“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督。”
从《律师法》、《法律援助条例》的规定，可以看出社会执业律师为公民提供法律援助是我国法律所赋予社会执业律师的权利和义务，体现了社会执业律师在我国法律援助制度中的重要地位和作用。
第六节 法律援助工作站和法律援助志愿者
一、法律援助工作站
乡镇、街道（社区）法律援助工作站是县（市、区）法律援助中心的辅助工作机构，行政上受县（市、区）司法局和乡镇街道政府的双重领导，在业务上受法律援助中心的指导管理和监督。
（一）法律援助工作站组织形式
法律援助工作站依托乡镇、街道（社区）司法所或法律服务所建立，实行一套人马两块牌子合署办公。法律援助工作站的站长原则上由司法所或法律服务所的所长担任。
（二）设立法律援助工作站的条件
法律援助工作站要有两名以上取得法律服务工作证的专职人员；有专门的办公场所和办公设备；有必要的提供法律援助的资金。
（三）法律援助工作站的主要工作职责
组织、管理、协调本辖区的法律援助工作；接待、受理、审查法律援助申请，安排基层法律服务工作者办理民事法律援助事项；解答法律咨询；代写法律文书；接受县（市、区）法律援助中心的指派办理民事法律援助事项。
二、法律援助志愿者
法律援助志愿者是指具备一定的法律专业知识和能力，经法律援助机构审核批准，依照本办法领取《法律援助志愿者服务证》，自愿为社会贫弱者提供法律服务的人员。
（一）法律援助志愿者职责
法律援助志愿者的职责是在法律援助机构的指导下，依照本省的《法律援助志愿者管理办法》开展法律援助志愿活动，依法维护受援人合法权益，以实现社会的公平和正义。
（二）法律援助志愿者的服务范围
法律援助志愿者服务范围：宣传法律和法律援助制度；解答法律咨询；代写法律文书；协助法律援助律师调查取证，参与诉讼和仲裁；依据有关规定，应受援人的申请，可以以公民身份代理参加诉讼；参加与法律援助有关的其他志愿服务活动。
（三）法律援助志愿者的组织管理
各级司法行政机关负责本行政区域法律援助志愿者的管理工作。各级法律援助机构在司法行政机关领导下，具体负责组织、指导、安排法律援助志愿者开展志愿服务活动。
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